Sobre el proyecto de reforma de la Carta Orgánica del BCRA

La reforma que propone el Gobierno es un paso en la dirección correcta pero no garantiza por si sola que la Argentina tenga una moneda sana.

Cuando se trata de economía y mercados, siempre vale la pena escuchar a Alberto Ades y al enigmático Hvygens (quien mantiene celosamente el anonimato). Hace algunos días tuvieron una interesante charla sobre qué banco central necesita la Argentina para asegurar la estabilidad monetaria.

El diálogo comienza con una pregunta hipotética: si pudiéramos empezar de cero, ¿qué institución monetaria deberíamos diseñar? Hvygens responde que es imposible empezar de cero. El nuevo Banco Central tendría que funcionar dentro del mismo Estado, estaría sometido a las mismas presiones y tendría los mismos incentivos que los anteriores. Hasta ahí, coincidimos.

También coincido con una de las conclusiones centrales del intercambio: la cuestión decisiva no es cuánto dura el mandato de las autoridades del Banco Central, sino si un gobierno puede usarlo como “caja” para financiar sus déficits. Lo importante, por lo tanto, es cerrar todas las vías de acceso directo e indirecto del Tesoro al balance del Banco Central y a los recursos del sistema financiero.

Sin embargo, aunque describen varios síntomas de anomia institucional —la facilidad con que se introducen excepciones, se reinterpretan prohibiciones o se modifican las leyes—, no llaman al problema por su nombre ni, a mi juicio, extraen todas sus implicancias.

Doscientos años de historia monetaria argentina demuestran que cuando una ley o norma intentó impedir o limitar la dominancia fiscal, tarde o temprano algún gobierno la ignoró, consiguió su modificación o derogación por parte del Congreso o simplemente la violó de manera impune con anuencia del Poder Judicial (para los interesados intenté resumir esta historia en este post).

Esto no ha sido la excepción sino la regla. Ha ocurrido tanto bajo gobiernos republicanos, como el de Rivadavia, como bajo gobiernos tiránicos, como el de Rosas; tanto en democracia bajo las presidencias de Alfonsín, Kirchner, Macri y Fernández como durante varias dictaduras militares.

El problema no es de incompetencia técnica ni de diseño institucional, sino de naturaleza política. La Argentina es experta en copiar instituciones que funcionan bien en otros países e incumplirlas cuando interfieren con los objetivos del poder.

Mientras que el partido que ha dominado la política argentina desde 1946 considere que emitir moneda es la manera de financiar sus déficits cuando llega al gobierno, no hay carta orgánica, ni ley del Congreso, ni Constitución que lo impida. Lo único que puede disuadirlo es el castigo de los votantes. Y para que este castigo sea efectivo, una mayoría del electorado debe percibir de manera tangible e inmediata el costo de un cambio de régimen.

Habiendo dicho esto, no hay duda de que la Carta Orgánica vigente debe ser modificada. Está viciada de origen: fue sancionada precisamente para legitimar la dominancia fiscal y poner el balance del Banco Central al servicio del Tesoro.

La anomia institucional

Carlos Nino definió la anomia como una situación de ilegalidad recurrente y generalizada. La anomia institucional existe cuando quienes ejercen el poder incumplen sistemáticamente las normas que ellos mismos deben cumplir y hacer cumplir. No se trata simplemente de que algunas leyes estén mal redactadas, sean ambiguas o contengan vacíos. Se trata de que el gobierno no se considera sujeto a ellas cuando interfieren con sus objetivos o necesidades políticas.

Cuando una norma limita al Poder Ejecutivo, éste puede ignorarla, lograr que un Congreso subordinado la modifique o conseguir que el Poder Judicial no sancione su incumplimiento. En esas condiciones, la independencia de jure del Banco Central es irrelevante y su independencia efectiva, una quimera.

Ades y Hvygens reconocen claramente el problema cuando observan que una regla no se hace cumplir sola, que el Estado conserva la lapicera y que las prohibiciones pueden ser erosionadas mediante excepciones, interpretaciones contables o regulaciones prudenciales utilizadas con fines fiscales. También reconocen que no existe un tercero situado por encima del Estado capaz de obligarlo a respetar indefinidamente sus propias leyes.

Pero no llaman al problema por su nombre ni extraen todas sus consecuencias.

La independencia del Banco Central es una manifestación particular de la separación de poderes. Si el Poder Ejecutivo puede subordinar al Congreso, presionar a los jueces, remover funcionarios, manipular organismos de control y modificar las leyes cuando le resultan incómodas, no hay ninguna razón para creer que respetará la autonomía de la autoridad monetaria cuando necesite financiarse.

La cuestión, por lo tanto, no consiste solamente en redactar mejores prohibiciones. Hay que preguntarse si esas prohibiciones permanecerán bajo jurisdicción de quienes tienen los incentivos y el poder para eliminarlas.

No es una cuestión de diseño institucional

En 1935 se creó el BCRA basado en un proyecto elaborado por Sir Otto Niemeyer, que era director del Banco de Inglaterra, y adaptado a las circunstancias locales por un equipo liderado por Raúl Prebisch y supervisado por Federico Pinedo.

Sir Otto Niemeyer (1883-1971)

No se trata de una conjetura. Desde 1822, cada vez que una restricción monetaria entró en conflicto con las necesidades fiscales del Estado, fue suspendida, modificada o eludida. En 1826, el gobierno suspendió la conversión de los billetes del Banco de Descuentos y lo transformó en una fuente de financiamiento fiscal. En 1876, el gobernador de Buenos Aires suspendió la convertibilidad pese a que la Constitución provincial prohibía expresamente hacerlo. El Banco Central creado en 1935 con propiedad mixta, mandatos prolongados y límites al financiamiento del gobierno fue estatizado en 1946, y en 1949 se eliminó el requisito mínimo de reservas.

Se podría decir que el BCRA creado en 1935 era el banco central “ideal”, y contaba con todas las garantías legales que se consideraban necesarias para preservar su independencia y asegurar la estabilidad monetaria. Sin embargo, fue rápidamente transformado en una “caja” del gobierno y la emisión para financiar los déficits inició un ciclo inflacionario que duró al menos hasta 2023 sin que una coalición política fuera capaz de impedirlo.

Las restricciones de la Carta Orgánica de 1935 no fueron eliminadas porque Niemeyer, Prebisch o los legisladores desconocieran el peligro de la dominancia fiscal. Lo conocían perfectamente. Fueron eliminadas porque una nueva coalición política tenía el poder y los incentivos para hacerlo, mientras quienes supuestamente debían defenderlas carecían del poder o de los incentivos necesarios.

Los intentos posteriores de restaurar la disciplina monetaria tuvieron el mismo destino. La Carta Orgánica de 1957 reintrodujo formalmente la convertibilidad y una reserva mínima del 25%, pero suspendió ambas disposiciones en el mismo texto. Durante los años siguientes se ampliaron los adelantos al Tesoro y las tenencias permitidas de títulos públicos, hasta que en 1971 el BCRA quedó directamente subordinado al Poder Ejecutivo. La reforma de 1973 consolidó esa subordinación. La reforma financiera de 1977 cambió el funcionamiento del sistema bancario, pero no eliminó la dominancia fiscal. Después de la crisis de 1980, el BCRA absorbió pérdidas bancarias, seguros de cambio y deuda pública de escaso valor. Alfonsín mantuvo la Carta Orgánica heredada y el proceso culminó en la hiperinflación. Tampoco la Carta Orgánica de 1992 impidió las presiones políticas sobre Pou y Redrado. El patrón no es una sucesión de accidentes: es la historia monetaria argentina.

En resumen, todas las Cartas Orgánicas del BCRA que intentaron limitar el financiamiento del Tesoro fueron modificadas, ignoradas, eludidas o puestas en suspenso. El régimen de convertibilidad establecido en 1991 también fue desmantelado en enero de 2002 mediante la derogación de los artículos 1.º y 2.º de la Ley de Convertibilidad, seguida por la pesificación compulsiva de contratos y depósitos en abierta violación de la ley de intangibilidad de los depósitos aprobada meses antes y de la Constitución Nacional.

Es un patrón que se repite desde hace doscientos años. Cada generación creyó haber encontrado una ley mejor redactada, una institución mejor diseñada o una prohibición más rigurosa que las anteriores. Cada vez que las necesidades de un Estado dispendioso chocaron con esa restricción, el gobierno de turno la modificó, la ignoró o la violó impunemente.

Éste es el antecedente histórico que brilla por su ausencia en la conversación de Ades y Hvygens.

La excepcionalidad argentina

Ades y Hvygens citan estudios que encuentran una alta correlación entre la independencia de jure del Banco Central y una menor tasa de inflación. Sin embargo, correlación no implica causalidad. Como ambos reconocen, la relación causal puede operar en sentido inverso: los países en los que existe una coalición política comprometida con la estabilidad monetaria son aquellos en los que se respeta la independencia de jure del Banco Central.

Sea como fuere, la cuestión no es si una “buena” Carta Orgánica puede tener efectos positivos mientras se cumpla. Obviamente la respuesta es afirmativa. La cuestión es por qué deberíamos esperar que esta vez sea respetada cuando dos siglos de historia demuestran lo contrario.

Uno de los argumentos más sólidos a favor de una nueva Carta Orgánica es que, aunque no pueda impedir definitivamente su propia violación, puede volverla más lenta, visible y costosa, y ofrecer un punto de coordinación a quienes quieran resistirla. No es un argumento menor. Mi objeción es que la experiencia argentina demuestra que ese costo ha sido sistemáticamente insuficiente cuando el Poder Ejecutivo necesitó recuperar la “caja” del BCRA.

Hvygens sostiene que las condiciones políticas actuales ofrecen una oportunidad excepcional: el ajuste fiscal cuenta con respaldo electoral y los actores asociados al antiguo régimen tienen menor capacidad de veto. También argumenta que la apertura económica, un federalismo más responsable y la estabilidad misma podrían ampliar gradualmente la coalición favorable a una moneda sana. Es posible. Pero esas condiciones pueden prolongar el cumplimiento de una Carta Orgánica; no eliminan el hecho de que el mismo Estado conserva la facultad de modificarla cuando cambie la coalición gobernante.

El problema argentino es que las coaliciones políticas que provocaron la inflación también controlaron reiteradamente el mecanismo institucional destinado a impedirla.

Recordemos que la inflación y la devaluación del peso son características esenciales para la supervivencia del sistema corporativista-proteccionista instaurado por Perón en 1946 y que aún sobrevive. Mientras vivamos bajo este sistema, el lobby inflacionista-devaluacionista seguirá ejerciendo enorme poder.

Recordemos también que, en el plano monetario, la Argentina es una pecadora original. Es el único país de América Latina que durante sus primeros cincuenta años de vida independiente abusó repetidamente de la emisión de papel moneda para financiar déficits fiscales. El único otro país latinoamericano que emitió papel moneda de manera significativa entre 1820 y 1870 fue Brasil, cuya moneda no sufrió una depreciación remotamente comparable.

La Argentina exhibe un grado de anomia institucional que vuelve poco relevantes los indicadores de independencia de jure

Un mandato de seis o siete años, el acuerdo del Senado y una lista de prohibiciones legales no significan demasiado si el gobierno de turno puede remover autoridades, alterar la contabilidad del BCRA, cambiar la ley o ignorarla cuando necesita recursos.

En abril de 2001, el gobierno de De la Rúa, por decisión de Cavallo, removió a Pedro Pou por “mala conducta”. Aunque siguió formalmente el procedimiento establecido por la Carta Orgánica, el episodio demostró la amplitud con la que podía interpretarse esa causal para desplazar a un presidente del BCRA que no estaba alineado con los planes del Poder Ejecutivo. Entre los argumentos invocados para justificar su remoción figuraba incluso su defensa pública de la dolarización.

La remoción de Martín Redrado en 2010 fue todavía más reveladora. Como relató posteriormente el propio Redrado, el Poder Ejecutivo recurrió a carpetazos y otras presiones extralegales para obligarlo a renunciar cuando se negó a utilizar las reservas del Banco Central según sus instrucciones. Su remoción inicial por decreto constituyó además una violación flagrante del artículo 9 de la Carta Orgánica vigente, que exigía el consejo previo de una comisión del Congreso. El DNU 18/2010 reconoció expresamente que no se había cumplido ese requisito y pretendió exceptuar unilateralmente el caso de su aplicación. Sólo después de la intervención judicial y de la resistencia política, Cristina Kirchner convocó a la comisión y dictó un nuevo decreto para regularizar formalmente la remoción.

¿Quién le pone el cascabel al gato?

En un momento del diálogo, Ades sostiene: “Si me preguntás a mí, no creo que haya corsé capaz de resistir indefinidamente a la política argentina. Ni siquiera la dolarización”.

Supongamos que tiene razón y que ningún mecanismo de compromiso puede resistir indefinidamente los embates de la política argentina. La conclusión que uno lógicamente derivaría de esta creencia es que conviene adoptar el más fuerte.

Ninguna institución es completamente irreversible. Tampoco lo son la propiedad privada, la independencia judicial o los derechos constitucionales. Pero de allí no se deduce que resulte indiferente protegerlos con una resolución administrativa, una ley ordinaria o una cláusula constitucional. Cuanto mayor sea el costo de violar una regla, menor será la probabilidad de que sea violada.

Modificar la Carta Orgánica del Banco Central exige una mayoría legislativa. Incluso puede erosionarse sin modificarla, mediante interpretaciones contables, regulaciones prudenciales o autoridades complacientes.

Revertir una dolarización exige algo cualitativamente distinto. El gobierno tendría que crear una nueva moneda, imponer su aceptación y convertir salarios, jubilaciones, efectivo, depósitos, precios y contratos. No bastaría con modificar una regla de conversión. Tendría que explicarles a millones de personas que les va a sacar los dólares del bolsillo para reemplazarlos por una moneda nacional cuyo valor es incierto. La coalición que tendría algo concreto que perder sería, por lo tanto, mucho más amplia que la que defendió la Convertibilidad.

Ésa es la fuente de su fortaleza como mecanismo de compromiso. En un país anómico, la restricción más eficaz no es la que está mejor escrita, sino aquella cuya violación impone el mayor costo político.

La Convertibilidad era menos resistente por dos razones. Primero, preservaba el peso y, por lo tanto, también preservaba la infraestructura jurídica, financiera y política necesaria para devaluarlo. El lobby devaluacionista no tenía que crear una nueva moneda ni convencer a la población de aceptarla. Sólo debía conseguir que algún líder político enarbolara la bandera de la defensa de la industria nacional para devaluar el peso. Consiguió dos: Alfonsín y Duhalde.

Segundo, el costo económico de revertir la Convertibilidad se distribuyó de manera asimétrica. Los tenedores de pesos también fueron perjudicados: la devaluación y la inflación redujeron su poder adquisitivo. Pero los titulares de depósitos en dólares soportaron una pérdida adicional y desproporcionadamente alta por la conversión compulsiva de sus activos a pesos y por la pesificación asimétrica. En diciembre de 2001 había 4,6 millones de cuentas bancarias en dólares pertenecientes a personas físicas. De ellas, sólo 1,47 millones tenían saldos superiores a US$3.000. Estas cuentas representaban menos de un tercio de las cuentas en dólares, pero concentraban aproximadamente el 93% de los saldos.¹ En 2001, el padrón electoral era de aproximadamente 19 millones de votantes.

Esta concentración era particularmente importante porque los depósitos en dólares representaban el 73,5% de todos los depósitos privados y superaban en 77% la suma de los depósitos en pesos y los billetes y monedas en circulación.

Esto le permitió a Duhalde trasladar una parte desproporcionada del costo económico de revertir la Convertibilidad a un grupo relativamente reducido del electorado que no sólo concentraba la mayor parte del ahorro líquido sino que además probablemente no pertenecía a su base de votantes. Al mismo tiempo, presentó la devaluación del peso como necesaria para reactivar la economía y aumentar el empleo.²

La pregunta correcta no es si la dolarización puede resistir eternamente. Ninguna institución puede hacerlo. La pregunta es cuál de las alternativas disponibles minimiza la probabilidad de que el Estado vuelva a apropiarse de recursos mediante emisión, inflación y devaluación.

Lo importante es que la reversión de un régimen de moneda estable tenga un alto costo político para el gobierno que la impulse.

No se puede perder lo que no se tiene

Hvygens reconoce que una dolarización oficial es “el corsé más fuerte disponible”, pero le atribuye tres costos: la pérdida del tipo de cambio como mecanismo de absorción de shocks, la imposibilidad de contar con un prestamista de última instancia en el caso de una corrida de depósitos y la renuncia al señoreaje.

Son las tres objeciones tradicionales a la dolarización. Junto con Nicolás Cachanosky en este blog hemos intentado demostrar que no son válidas. No tiene sentido repetir lo que ya hemos escrito. Y para quienes no encuentran nuestros argumentos suficientemente convincentes les recomiendo este artículo de Rudi Dornbusch (también disponible aquí). Es de lo más conciso y brillante que he leído al respecto.

Hay que evitar caer en la falacia del nirvana o ilusionarse con el cuadrado redondo. No se puede perder lo que no se tiene. En la Argentina, la política cambiaria rara vez ha sido empleada para amortiguar shocks externos. Las más de las veces ha sido empleada como herramienta anti-inflacionaria o para redistribuir ingresos de manera arbitraria. Frente a una crisis sistémica que exige dólares, el respaldo externo de última instancia de la Argentina ha sido y sigue siendo el Fondo Monetario Internacional. ¿Alguien realmente cree que si hoy el BCRA tuviera que rescatar al sistema bancario con emisión no se volvería a disparar la tasa de inflación? Además, hay soluciones para este problema. Basta ver lo que han hecho Ecuador y Panamá. Por último, la mayor parte del señoreaje ya se perdió debido a la dolarización de facto, consecuencia de la depreciación constante del peso.

Si definimos como un costo a cualquier restricción que limita la arbitrariedad estatal en el plano monetario, no nos queda otra que abrazar el socialismo.

Además, no tiene sentido enfatizar los costos de una alternativa sin compararlos con los beneficios. Y menos aún compararlos con los de cualquier otra alternativa realista ponderándolos por probabilidades lo más objetivas posibles.

La pregunta correcta

Hvygens termina inclinándose por conservar el peso mediante una nueva Carta Orgánica, acompañada por disciplina fiscal y reformas que amplíen la coalición política y social favorable a la estabilidad. Ades parece más escéptico, aunque acepta que vale la pena fortalecer las restricciones institucionales al abuso del BCRA. Coincido en que todo esto es un paso en la dirección correcta. Pero como señala Nicolás Cachanosky en otro post de este blog, a lo sumo constituye un third best.

No es buena práctica institucional mantener leyes malas. Por eso es bueno tener una Carta Orgánica que prohíba el financiamiento directo e indirecto al sector público, impida la distribución de utilidades ficticias y proteja los encajes de los depósitos en moneda extranjera. Pero no va a servir como mecanismo de compromiso efectivo en un país caracterizado por la anomia institucional crónica.

La historia argentina debería eliminar cualquier ilusión al respecto. Por eso me parece muy apropiada la analogía que propone Ades respecto a una nueva Carta Orgánica con lo que Samuel Johnson decía del segundo matrimonio: es el triunfo de la esperanza sobre la experiencia.

El second best sería una dolarización oficial. No sustituiría al equilibrio fiscal, la apertura económica, la reforma laboral, un federalismo responsable ni el desmantelamiento del sistema corporativista-proteccionista. Pero, al divorciar la moneda del Estado, elimina el instrumento que facilita la dominancia fiscal: la capacidad de emitir moneda para financiar el déficit.

La dolarización no garantiza buenos gobiernos. Desde que adoptó el dólar, Ecuador tuvo déficits recurrentes, aumentó el gasto público, acumuló deuda y se declaró en cesación de pagos en dos ocasiones (2008 y 2020). El presidente Rafael Correa, que duró una década en el cargo, se aprovechó de artilugios contables y legales para utilizar el balance del Banco Central para financiar al sector público, poniendo en riesgo la integridad del sistema. A pesar de varios intentos, Correa nunca pudo emitir una moneda nacional que reemplazara al dólar. ¿Por qué? Porque sus propios votantes se oponían. No querían cobrar sus sueldos en una moneda depreciada.

Hvygens objeta este argumento. Dice que es inconsistente considerar a la Argentina demasiado excepcional para que funcione la independencia del Banco Central, pero suficientemente normal para que se reproduzca la coalición que protegió la dolarización ecuatoriana. La diferencia reside en la naturaleza de los intereses involucrados. La independencia del Banco Central exige movilizar una coalición dispersa en defensa de una restricción institucional abstracta. Además, la inflación tiende a aumentar de manera gradual (la rana en el agua hirviendo). En cambio, la reversión de una dolarización implica una pérdida inmediata y visible a trabajadores, jubilados y ahorristas que ya cobran y ahorran en dólares.

Como lo sugieren tanto la lógica como la experiencia de la Argentina con el plan Austral y la Convertibilidad y Ecuador desde 2000, una vez implementada, una dolarización oficial contaría con el apoyo del segmento mayoritario del electorado: los asalariados.

Por eso sería más difícil de revertir que cualquier otro régimen. Y por eso resulta especialmente apropiada para un país en el que sucesivos gobiernos desde hace 200 años han demostrado su incapacidad de respetar las restricciones que la ley les impone.

Estabilidad con crecimiento es una combinación imbatible en las urnas. El potencial de crecimiento de la economía argentina con estabilidad monetaria y cambiaria es inmenso. Sin ella, sera muy difícil elevar la tasa de inversión de la economía significativamente por encima del nivel de reposición del capital existente (que según Ariel Coremberg equivale a 15% del PBI).

La pregunta no es si algún régimen monetario puede resistir eternamente a la política argentina. La pregunta es qué régimen es políticamente más costoso de revertir. Porque, en el fondo, el problema monetario argentino no es de diseño institucional sino de naturaleza política.

Hvygens reconoce la diferencia cualitativa de la dolarización, pero a mi juicio no lleva hasta sus últimas consecuencias su propia caracterización del régimen como “el corsé más fuerte disponible”. No se trata simplemente de una regla monetaria más, sino de trasladar fuera de la jurisdicción del Estado argentino el poder de emitir moneda.

Lo que nos deberíamos preguntarnos es la siguiente: ¿Cuál es el régimen monetario que en los próximos 25 años –una generación– tiene más chances de maximizar la tasa de crecimiento de la economía argentina con estabilidad monetaria?

Autor: Emilio Ocampo. Colaboración: Nicolás Cachanosky.

 Este artículo fue publicado originalmente en el newsletter de Substack de Emilio Ocampo y se reproduce en Revista VISIÓN con autorización expresa de sus autores. La versión original puede consultarse aquí: publicación original. El perfil oficial de Emilio Ocampo en Substack está disponible en: Emilio Ocampo en Substack. Todos los derechos corresponden a sus autores. La reproducción en Revista VISIÓN mantiene íntegramente la autoría y el contenido original, conforme a las condiciones autorizadas por los titulares.